◆以禁代治，若确有必要，应向公众作出充分说明，否则难免令人产生“脑袋一拍、措施出台”的联想
◆对地铁等公共交通工具的安全细则作出统一要求，是从根本上避免一些地方性规定引发争议的应循之道
文|《瞭望》新闻周刊采访人员于雪
西安市交通运输局官方网站3月26日发布关于征求《西安市城市轨道交通乘客守则（征求意见稿）》意见的通告（以下简称“乘客守则”），当日起至4月1日公开征求意见 。
人们注意到，在乘客守则中拟规定乘客进站乘车时，“禁止使用移动充电物品”，一石激起千层浪 。
乘客守则中相关规定起草的依据是什么？征求意见的程序是否公开透明、合法合规？若意见通过，该规定是否具备可操作性？对于涉及公共利益的规章制度，制定施行该遵循哪些基本原则？如何才能推动决策的科学化，兼顾安全与人性化？
在充电宝广泛应用的今天，西安乘客守则以地铁禁用充电宝的方式加以管制，关乎地铁安全，也关乎乘客方便，究竟是否妥当，值得深入讨论 。
何法可依
“这一乘客守则属于地方性的行政规范性文件，行政规范性文件属于政策范畴，由各个地方政府来规范，目前还没有全国统一的法律法规层面的规定 。”中国人民大学国家发展与战略研究院、公共管理学院教授王丛虎表示 。
采访人员调查发现，从全国范围来看，不同城市对于是否可以携带充电宝乘坐地铁的规定并不一致 。
“应该有更高层级的上位法加以明确，统一标准 。”王丛虎表示，当前优先发展公共交通成为很多城市可持续发展的重要战略，对地铁等公共交通工具的安全细则作出全国性的统一要求，也是回应群众诉求，从根本上避免一些地方性规定引发争议的应循之道 。
地方性规定各自为“治”，在实践中带来了一系列法律争议 。
一是征求意见时间期限是否符合相关规定 。
在西安市交通运输局官网首页，采访人员看到，该乘客守则征求意见的时间期限为3月26日至4月1日 。根据2019年1月1日起施行的《陕西省行政规范性文件制定和监督管理办法》（以下简称“监督管理办法”），起草行政规范性文件，公开征求意见的期限一般不得少于15日 。此次乘客守则征求意见的时间期限只有7天，显然不符合此项规定 。
二是乘客守则是否减损公民合法权益，实践中存在模糊地带 。
上述的监督管理办法还要求，行政规范性文件的内容，不得“超越职权规定应当由市场调节、企业和社会自律、自然人自我管理的事项”，不得“违法减损自然人、法人、非法人组织的合法权益或者增加其义务” 。而禁止在地铁上使用充电宝，是否属于增加公民的义务、是否属于超越职权规定的事项，在实践中存在模糊地带 。
三是乘客守则没有明确具体处罚规定，执行环节存在盲区 。
根据行政处罚法第九条至第十四条的相关规定，由地方人民政府下属的职能部门制定的规范性文件不得设行政处罚 。王丛虎认为，乘客守则不具备强制约束力，属于号召性、纲领性的文件 。这意味着，西安市交通运输局有权发布乘客守则，但无权对违反该守则的行为进行处罚，即便最后获得通过，也很难产生具体的社会效果 。
那么，“禁止使用”最终会不会沦为一个形式上的规定？每节车厢都配备一个巡查员，专门监督乘客有无使用充电宝并不现实 。如果乘客放在包里充电，如何发现、检查制止，这将成为执行环节可能面临的现实问题 。
2018年5月，国务院办公厅发布《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》，其中提到“乱发文、出台‘奇葩’文件的现象还不同程度地存在，侵犯了公民、法人和其他组织的合法权益，损害了政府公信力”，因此对行政规范性文件必须“严格制发程序”“认真评估论证”“广泛征求意见” 。
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