不予行政处罚应如何理解行政处罚法实施细则( 四 ) _云知道

五、“追责期限两年还是五年”
本次处罚法修订的一项重要改变就是把对部分较严重违法行为的追责期限从二年改成了五年。根据全国人大法工委副主任许安标2020年6月28日所作“关于《中华人民共和国行政处罚法（修订草案）》的说明”中对修改主要内容的表述，最初公布的处罚法（一审稿）写法是“涉及公民生命健康安全的违法行为的追责期限由二年延长至五年”，可见开始时并未考虑“（必须）有危害后果”的限定，只是简单延长追责期限；据悉之后草案审议中有意见提出应当将金融安全且有危害后果的违法行为追责期限延长至五年，并最终被立法机关采纳，变成了第36条第2款“涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长至五年” 。单从法条文字表达来看，“有危害后果”应该是“五年追责期限”的一项必要条件，而在许安标副主任主编的新版《行政处罚法释义》（中国民主法制出版社，2021年6月）中也明确了这个观点，“涉及公安健康安全的领域较多，典型如食品、药品、环境保护等，涉及金融安全的主要是证券、银行、保险等金融管理领域；如果行政违法行为未造成危害后果的，不适用5年的追责期限规定” 。
目前，实践中的难题往往是对“（已经）造成了明显危害后果”和“（可能）会造成较大危害后果”两种情形如何衡量，就本案来说，电线的导体电阻不合格必然会造成耗电量增加、导体发热变大，电线绝缘和护套层高温下会加速老化，长期超负荷使用有导体局部裸露触电甚至发生火灾的风险，所以导体电阻项目一直是电线产品最关键指标。考虑到西安电缆事件的前车之鉴，如果有充分证据不合格程度较重，且不合格产品已经大量流入市场甚至进入建筑工地等使用领域，潜在风险较高，笔者觉得也可以适用“五年追责期限”，但也仅限个案而非普遍原则。
六、最后提醒
对于生产企业的产品质量责任，日常监管和执法中往往只关注到“生产”这一个环节，但实际上任何生产企业的经营模式都可以分为生产和销售两个环节，而且这两个环节完全可以各自独立而基本互不影响。例如，生产企业可能会趁着原材料跌价时大量购入，然后集中在很短时间内大批量生产某款产品，成品并非一次性全部售出，而是“囤货”等升价再分批慢慢销售，整个销售周期可能会持续几个月甚至一两年，但不能因为其销售行为持续就认定生产行为也一直持续。这时就会出现同一主体的“生产行为”和“销售行为”发生时间差异较大，本案就存在这种可能性，应该深入调查T市抽样不合格的该批电线是何时由生产企业销售给被抽样经销商或其上级供应商的，如果能确认厂家的销售行为（签订合同、收款发货）发生在2020年5月中旬之后，即使按第一种观点认定生产行为超过了两年追责期限（假设未达到“五年追责期限”的情形），而对厂家“销售不合格电线”的违法行为，仍然在两年追责期限内。